综合理论研究、政策研究和实证研究发现，红十字会参与社区治理主要面临结构和行动两方面困境。一方面，红十字会是一个多层级纵向组织系统，组织结构天然且深远地影响着基层红会社区工作的开展。无论是专兼职运作方式、工作人员素质、基层服务站（点）资源，还是社区居民认同问题和志愿者队伍建设问题，都归属于整个红十字组织系统层面亟待解决的难题，而且也唯有系统才有资源和能力做出改变和革新。另一方面，基层服务站（点）作为红十字会在社区最重要的工作抓手和服务触角，其具体行动将直接影响一线服务的落地效果和社区民众的切身体验。红十字会在社区服务、社区救助、社区教育、社区宣传、社区参与过程中面临的问题，势必需要基层服务站（点）从日常行动方面加以改善。

第一重困境：结构性困境

工作人员专业能力和工作方法欠缺。首先，从专业能力来看，根据面向上海市所有红十字服务总站、分站的《上海市红十字会参与社区治理调查问卷》调查结果，近一半基层红会工作人员自认为并不具备组织协调能力、社区宣传能力、需求评估能力，大部分基层红会工作人员在项目策划、文案撰写、资源链接方面能力尚有欠缺。

其次，专业能力不足源于专业知识欠缺，尤其是社区社会工作以及社区治理方面的知识、技巧和方法。从（助理）社会工作师持证率来看，仅有54.46的基层红会工作人员持有该类证书，近一半基层红会工作人员并未掌握社会工作专业方法。

另外，专职人员缺乏以及频繁的岗位调动，严重影响了基层红会工作人员队伍的整体工作能力。从专兼职人员构成、运作方式以及岗位性质来看，基层红会组织工作人员普遍低于3人，且专兼职占比几乎等重，只有将近一半的基层红会组织有专职人员运作。兼职人员经合同聘任上岗或由街道、村居工作人员借调上岗，本身工作能力和方法存疑，且调动频繁，导致整体工作队伍的工作水准难以保证。

最后，问卷关于红会发展困境的开放性问题答案显示，基层红会对工作人员的考核机制尚不健全，尤其是关于绩效考核，明显缺乏激励机制，导致基层工作人员缺乏工作积极性、主动性和创新性，难以实现工作能力提升和工作方法创新。

活动经费、场地、设施、仪器不足。问卷数据显示，53.78的基层红会工作人员认为“工作经费紧张”，开放性问题回答也多次显示基层红会组织存在“工作经费不够”“场地有限”“设施不齐全”“仪器不够用”等问题。

经费不足背后的原因机制较为复杂。首先，目前基层红会组织筹集善款方式单一，大多基层红会采取的典型做法是在工作场地设置捐款箱，但收效甚微；也有个别基层红会采取了创新措施，在工作场所设置“心愿树”“心愿墙”，为贫困家庭和孩子结对帮扶，取得了一定成效，但并未普及。

其次，很大一部分基层红会工作人员反映上级和街道划拨的工作经费有限，难以支撑开辟新的服务项目。另外，活动场地的建设和改造是一套系统工程，需要耗费大量人力、财力、物力。目前，只有挂牌“博爱家园”的基层红会组织有款项用于改建场地和完善设施，大部分基层红会组织处于经费和人员“双缺”状态。

居民认可度、参与度、信任感不够。总体上，基层红会工作人员大多认为“民众对红十字会的认同度较低”“参与度低，信任感不足”。经实地走访调研可以看出，基层红会组织工作场地多在街道/镇（社区）事务中心或村居委，办公场所较为偏僻难找，尤其以中心城区为甚（场地有限），居民普遍知晓率低，进而影响其参与率和信任感。

另外，问卷中关于社区服务、社区参与、社区宣传、社区教育以及对参与社区治理的认知情况等问题的调查显示，84.59的基层红会工作人员认为加强和完善基层红会组织参与社区治理应该从增强社区居民参与入手。社区服务“参与人数较少”（48.24），社区参与“动员社区居民力度不够”（58.65），社区宣传“与社区居民互动不足”，社区教育“参与人数较少，覆盖范围不足”（56.07）……一系列的数据说明，目前，基层红会组织与社区居民的正向互动不足、参与较少、群体单一，亟待加强与社区居民的联系，切实贯彻群众路线。

志愿者数量少、群体单一、自主性差。总的来说，基层红会组织志愿者队伍建设依然薄弱，尚未形成常态化运作机制。虽然问卷调查显示，98.64的基层红会组织拥有至少一名以上志愿者，但75.31的基层红会组织拥有志愿者数量在50名以下，拥有50名以上志愿者的基层红会组织占23.33，拥有100名以上志愿者的基层红会组织只有11.6，志愿者数量在500名以上的基层红会组织只有13家。因此，大部分基层红会实际上志愿者较少。

另外，基层红会组织的志愿者来源单一、覆盖群体狭窄。问卷调查显示，基层红会组织的志愿者主要来源于居村委工作人员、社区楼组长和社区退休老人。目前，基层红会组织的志愿者多依赖居村委工作人员和现有社区楼（组）长，主动发展社区居民成为志愿者的较少，另外将会员单位员工和个人会员发展为志愿者的占比较小，主动发展社区青年居民、会员单位员工和个人会员成为红十字会志愿者的工作力度不够。

最后，志愿者的单一来源限制了其服务的自主意愿。经走访观察发现，不少基层红会组织存在“拉居村委工作人员凑人头”的现象，真正从事志愿服务的群体占比很小，更谈不上主动服务、甘于奉献。

第二重困境：行动性困境

社区救助：重补血轻造血，水平低时效差。总体上，基层红会组织社区救助的方式单一、范围狭窄、时效性低、流程复杂。首先，社区救助以上门慰问和物质帮扶为主，救助方式单一，缺乏灵活性和变通性，超过半数的基层红会工作人员认为目前社区救助的问题集中在救助方式单一；社区救助层次低，看重以生存救助为主的补血型救助，主要提供资金、实物捐赠，轻视以技能救助为主的造血型救助。

其次，现有的救助标准不完全统一，32.97的基层红会工作人员认为社区救助标准不统一，易受新闻媒体报道、社会公众关注等外部因素影响，从而引发公众质疑。

另外，社区救助还存在重复救助、救助时效性不强、救助水平偏低等问题，问卷调查显示，40.27的基层红会工作人员认为社区救助的水平偏低，38.92的基层红会工作人员认为社区救助的时效性不强，还有23.38基层红会工作人员认为社区救助的重复率高。

最后，红会内部救助政策指涉面窄，审批流程复杂，导致社区救助项目的受惠对象有限，申请条件严苛，申请周期过长，救助帮扶的实际效果受到影响。

社区宣传：力度频率不足，媒介形式单一。社区宣传力度不够、媒介单一、缺乏创新、流于形式，导致红十字精神传播尚不充分， 红十字文化难以深入人心，社会公信力低、知晓率不足、公众形象不佳。

首先，目前基层红会组织的社区宣传以重要节点为主，方式单一，缺乏创新。问卷数据显示，基层红会组织主要在世界红十字日、全国防灾减灾日、遗体捐献纪念日、世界献血日展开宣传，国家志愿者日和国际社工日宣传占比较小，形式固化。经走访观察发现，目前，红十字会的宣传主要是以开展各项活动为主， 形式主要有出版物、文艺演出、广告牌和举办夏令营等，有待进一步丰富。

其次，宣传频率较低，宣传力度不够。问卷数据显示，大部分基层红会组织社区宣传频率为一个月一次甚至间隔更长，甚至有22.7的基层红会组织一个季度才进行一次宣传，一周到两周宣传一次的基层红会组织只占30.40。总体上，基层红会组织的社区宣传频率较低，未来需要增加社区宣传频率。

最后，社区宣传缺乏网络平台，媒介单一，流于形式。在信息化时代，社区治理的重要手段是利用好互联网平台，通过数字方式和网络媒介，联络社区居民，盘活社区人力资本。然而，经实地走访发现，基层红会组织在这方面仍然处于起步阶段，尚未打入现有社区互动网络，社区宣传实效大打折扣，甚至有抓重大节点“敷衍了事”的嫌疑，社区宣传活动流于形式，成效不显。

社区服务：品牌亮点不足，服务效果欠佳。在社区服务方面，红会目前主要提供“三救”“三献”以及申请入会等咨询服务，出借轮椅、拐杖等便民器材，给老年人量血压、体重、中医定期看诊，以及“三献”实现者关怀等服务。总体上，服务项目单一、层次较低，存在服务质量欠佳、服务亮点不足、服务效果评估缺乏、参与人数较少、覆盖范围不足、服务种类有限等问题。

红十字服务站点日常服务以社区救护培训和老年人服务为主，优先于宣传工作和志愿者发展工作。这一日常服务构成极大程度上受到所在地社区房屋情况和老龄化水平的影响。问卷数据显示，基层红会组织所在地区的社区房屋以商品房和售后公房为主，比例高达53.92，大部分基层红会组织所在社区人口老龄化水平超过10，占比高达80.55，其中过半社区老龄化水平超过16，整体上老龄化水平较高。

因此，基层红会组织日常服务对象以社区老年居民为主，服务活动以介护培训和防灾减灾救护培训为主。长期以老年服务和介护培训为主要服务内容，使得基层红会工作人员形成固定服务模式和工作方法，缺乏对服务内容和手法的创新，缺乏对服务品牌和亮点的发掘和打造。

社区教育：师资力量薄弱，参与少覆盖窄。在社区教育方面，问卷数据显示，基层红会组织主要提供现场初级救护知识培训、社区防灾减灾讲座、老年人介护培训，辅以生理和心理健康促进讲座。总的来说，社区教育存在参与不足、覆盖面窄、师资薄弱、缺乏实战、效果存疑等问题。

首先，社区教育参与率和覆盖率低。目前红十字会应急救护培训主要以学校学生和单位脱产学员为主，社区防灾减灾也仅限于部分社区积极分子和志愿者骨干，社区教育的居民参与率低，且以老年人口为主，不同年龄段人群覆盖率低。

其次，社区教育培训缺乏实战，效果不佳。参加救护培训的学员多由单位选派参加脱产学习，培训时间短，学习压力大，现场很难取得实效，再加上后期缺乏实战训练，更加无法维持培训效果。

另外，社区教育培训的师资力量薄弱，培训内容缺乏多样性。传统教学模式以理论讲解与现场指导为主，培训内容仅局限于医疗救护和防灾减灾，培训老师照本宣科、过程枯燥，课堂缺乏活力。多年一成不变，缺乏创新，难以吸引学员真正参与其中，学有所获。

社区参与：横向合作不足，纵向互动欠缺。作为“一元多方”合作协同治理的重要一方，红十字会应加强与社区、社会工作和其他社会组织合作，但目前基层红会组织存在动员社区居民力度不够、与村居委合作深度欠缺、社会资源整合不足、参与形式单一、参与内容缺乏创新等问题。

一方面，基层红会组织与其他部门、社会组织的合作和联系较少，一味单打独斗浪费资源且服务效果欠佳。问卷数据显示，78的基层红会组织与村居委会经常合作，将近一半的基层红会组织会与个人会员保持经常合作关系，41的基层红会组织与会员单位保持经常合作关系，与其他社会组织/慈善救助类基金会合作关系相对较少，经常合作的比例仅占39和32。可以看出，基层红会组织的社区合作对象较为局限在居村委层面，与其他社会组织或慈善救助类基金会合作较少，有待加强。

另一方面，社区参与以进村居为主，居民动员力度不够，资源整合不足。问卷数据显示，基层红会组织的社区参与内容以进村居为主，博爱家庭/博爱楼组/博爱街道/博爱广场占比较低。因此，基层红会组织社区参与的力度有待提高，动员居民和整合资源的力度有待加强，尤其是要加强覆盖社区家庭、楼组和广场。

作者：范斌  华东理工大学社会工作与社会政策研究院副院长、博士生导师、教授，上海市社会工作者协会会长，上海市红十字会兼职副会长，上海东方社会工作事务所理事长